【学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想】
坚持因地制宜 加强统筹协调
多措并举高质量开展城市更新
2025年7月14日至15日在北京举行的中央城市工作会议把城市更新工作摆在突出位置，强调当前和今后一个时期城市工作要“以推进城市更新为重要抓手”，并提出以“高质量开展城市更新”为重点任务，为各地区做好城市更新工作指明了方向。城市更新亟待树立新的发展取向，破除碎片化拆建误区，坚持系统协同，统筹推进设施改造、空间集约、功能提升，让城市更新更好满足人的需求。
城市更新正迎来新的发展机遇
今年1月，习近平总书记在辽宁考察时指出：“城市更新要因地制宜，同社区建设结合起来，一切着眼于便民、利民、安民，特别要更好地关心呵护‘一老一小’。”这揭示了城市更新与城市功能之间的关系，推进城市设施硬件更新必须要着眼于优化民生软件服务。近年来，辽宁省高度重视城市更新工作，持续开展城市体检活动，有序推进城镇老旧小区改造和管网更新改造，积极推进历史文化的保护、传承和利用，城市面貌焕然一新。特别是沈阳市、大连市先后入围中央财政支持实施城市更新行动城市名单，全省城市更新工作迎来新的发展机遇。辽宁省城市化水平较高，目前常住人口城市化率超过了74%，沈阳超过了85%，大连超过了83%，城市建设进入稳定发展期，已转向存量提质增效为主的阶段。一方面，城区老旧小区、公共服务基础设施、地下管网、给排水设施等亟待更新换代；另一方面，“一老一小”、新就业群体、青年人才等对城市空间功能也提出新的需求，城市更新社会需求正加速扩张。与之相比，城市更新的规模、速度、质量还有较大差距，特别是城市更新存在一定的盲目性、碎片化特点，亟待加强更高层级的统筹协调，增强规划引导和系统布局，实现一张蓝图管更新，推动城市更新从“碎片化建设”转向“系统性治理”。
当前城市更新面临的短板弱项
一是统筹协调机制有待加强。当前各地区城市更新总体以补短板为主，部分地区项目类型趋同，更新路径相对单一，尚未形成面向人口流动、产业演变和功能重构的系统谋划机制。特别是关于城市更新的规则指导、过程管理和任务统筹等方面缺乏有效调度机制，对各地政策协同和资源配置的支撑能力有待提升。同时，部门间在政策口径、职责分工和操作流程方面仍存在衔接不畅的情况，影响了整体推进效率。
二是审批制度适应性不强。一些城市历史街区涉及功能活化和规划调整，但受制于详细规划刚性强、报批周期长、标准不统一等问题，审批效率低、结果不确定，因而影响企业信心和进度。同时，审批标准存在不统一甚至“隐性壁垒”问题，民营企业反映通过率不及国企，影响公平性。部分微更新项目因审批规则不清、程序复杂，存在规避审批的现象，易引发合规风险。当前尚缺乏针对不同改造类型的分类标准与简化路径，导致了项目推进的不确定性。
三是土地政策弹性有待提升。当前用地性质调整弹性不足，周期长，难以适配多元混合功能需求；土地使用年限制度刚性强，续期规则不明，抑制了社会资本的稳定预期；部分城市仍沿用增量开发阶段“一次性缴纳出让金”的机制，进一步加重更新项目成本，一些试点“价款不补交”政策多为临时举措，缺乏制度化安排，影响政策连续性与市场信心。
四是多元协同机制不够健全。城市更新涉及政府、产权人、社会资本等多方，但目前仍缺乏共享收益、共担风险、协商共治的利益分配机制。政府投入大、回报渠道有限，更新动力不足；产权人多元诉求复杂、历史问题频发（如违建、权属不清等），缺乏灵活规范的处置路径，成为项目推进过程中的主要阻力。
多措并举高质量开展城市更新
一是强化统筹引导，提升整体协同发展能力。强化省市两级统筹职能，制定覆盖城市功能重构、产业转型、人口流动等要素的更新战略，明确不同类型城市的分类任务清单。建立差异化导则体系，细化典型模式指引，防止任务碎片与路径趋同。推动建立跨部门协调机制和任务统筹信息平台，统一政策口径与操作标准，提升资源配置和政策协同能力，形成一体化推进格局。
二是优化审批制度，提升更新项目落地效率。建立“可调情形+负面清单”机制，明确功能调整、容积率微调、地下空间利用等可简化审批事项，推动控规调整更具弹性。建设统一审批技术平台，推行并联审批、容缺受理和信息共享机制，压缩报批时限。对轻微更新项目探索实行备案制，明确边界与责任，降低制度性交易成本，提升审批效率与项目实施预期。
三是健全土地政策，构建灵活高效用地机制。健全弹性用地制度，简化功能调整审批流程，提升居住、办公、商业等功能复合利用的可操作性。完善土地使用年限续期制度，明确不同用地类型的续期标准、程序与费用安排，增强企业长期投资预期。探索分期缴纳土地价款、收益挂钩、延期支付等机制，结合项目收益周期和改造难度分类施策，降低初期资金压力，增强社会资本参与意愿。
四是完善协同机制，推动多元主体高效参与。建立城市更新全生命周期利益测算与分配机制，推动政府、产权人和社会资本在项目前期明确投资责任、风险承担与收益分配，形成合作共担、利益共享的实施格局。依托市级以上平台，统筹规划调整、征收补偿、投融资协调、项目监管等关键环节，形成“一个入口、一套流程”的集成化推进机制。分类制定历史遗留问题处理路径，针对小产权、违建使用、手续不全等情况制定规范化处置规则，保障更新项目合法合规落地。
本文系2024年度大连市社科联重点课题《大连青年发展型城市建设空间布局结构及优化路径研究》（编号：2024DLSKZD336）的阶段性成果。
（齐琳、沈毅，作者分别系中共大连市委党校公共与社会管理教研部讲师，教授）