大连市深化投融资体制改革实施方案(中共大连市委办公厅2018年5月14日印发)

为认真贯彻落实《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)和《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(辽委发〔2017〕17号)精神,建立完善适应市场经济要求的新型投融资体制机制,着力解决投融资领域存在的问题,发挥投资对优化供给结构的关键性作用,助力大连率先全面振兴和“两先区”建设,结合我市实际,制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持稳中求进工作总基调,坚持以人民为中心的发展思想,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,持之以恒落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”,着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能,深入推进“放管服”改革,优化营商环境,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通、职能转变到位、政府行为规范、宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

(二)基本原则

——企业为主,政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式。加强投资方向引导,引导资本投向以新产业、新业态、新技术、新模式为特征的新经济,投向人工智能、生物医药、新材料、新能源、高端装备制造等战略性新兴产业,实现精准、高效投资。

——放管结合,优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上,在服务中实施管理,在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务,创新服务方式,简化服务流程,提高综合服务能力。

——创新机制,畅通渠道。打通投融资渠道,拓宽投资项目资金来源,充分挖掘社会资金潜力,让更多储蓄转化为有效投资,有效缓解投资项目融资难融资贵问题。

——问题导向,综合施策。直面当前投融资领域存在的问题,认真落实《辽宁省优化营商环境条例》,加大整改与规范力度,大幅减少政府对市场的干预,激发全社会投资热情。

——统筹兼顾,协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进,建立上下联动、横向协同工作机制,形成改革合力。

二、改善企业投资管理,激发社会投资动力和活力

(一)进一步落实企业投资主体地位

1.认真执行《企业投资项目核准和备案管理条例》。坚持企业投资核准范围最小化,原则上由企业依法依规自主决策投资行为。按照最大限度缩小核准范围、最大程度便利企业、能放的全部放开的原则,对国家规定由地方政府自行确定核准或备案的事项,全部实行备案管理;对县级管理更便捷、更有效,国家未明确规定由省级政府核准的事项,一律下放到县级核准,进一步确立企业投资主体地位,激发市场活力。(责任单位:市发展改革委,各区市县政府、开放先导区管委会)

2.创新企业投资管理。在金普新区、高新园区、长兴岛经济区等开放先导区试点企业投资项目承诺制,在符合国家有关用地、用海、环保等法律法规要求的前提下,对能够通过事中事后监管纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政审批事项,探索创新以政策性条件引导、事前全面告知、企业信用承诺、监管有效约束为核心的办理模式。(责任单位:市发展改革委,各开放先导区管委会)

(二)建立企业投资项目管理负面清单、权力清单和责任清单“三个清单”制度

3.根据国家公布的政府核准的投资项目目录,及时修订并公布大连市政府核准的投资项目目录,实行企业投资项目管理负面清单制度,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关备案。(责任单位:市发展改革委,各区市县政府、开放先导区管委会)

4.建立企业投资项目管理权力清单制度,将市、县两级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来,严格遵循职权法定原则,规范职权行使。建立企业投资项目管理责任清单制度,厘清市、县两级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项,明确责任主体,健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制,根据情况变化适时调整,主动接受社会监督,及时向社会公布“三个清单”,做到依法、公开、透明。(责任单位:市发展改革委、市编办、市公共行政服务中心,各区市县政府、开放先导区管委会)

(三)优化管理流程

5.充分发挥投资项目在线审批监管平台及各级政务服务大厅作用,对实行备案制的投资项目,提供快捷备案服务,不得设置任何前置条件;对实行核准制的投资项目,实行并联核准。积极推广“一个窗口受理、一站式办理、一条龙服务”,审批过程纳入投资项目在线审批监管平台。企业应在项目开工建设前通过投资项目在线审批监管平台将有关信息告知备案机关,备案机关收到规定的全部信息即为备案。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市国土房屋局、市建委、市规划局、市公共行政服务中心等,各区市县政府、开放先导区管委会)

6.精简企业投资核准项目准入阶段的相关手续,只保留规划选址意见(仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目)、用地(用海)预审(国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外)作为前置条件。按照并联办理、联合评审的要求,相关部门要协同下放审批权限。在中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区、金普新区实行多评合一、统一评审的新模式,进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。(责任单位:市发展改革委、市编办、市经信委、市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局、市水务局、市林业局、市海洋渔业局、市公共行政服务中心等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(四)降低企业投融资成本

7.着力降低制度性交易成本,认真贯彻落实国家、省涉及小微企业的行政事业性收费减免政策,清理规范涉企收费,降低或减免融资中间环节费用,有效降低企业融资成本。(责任单位:市财政局、市发展改革委、市经信委、市民政局、市建委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(五)规范企业投资行为

8.各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规,认真执行相关政策和标准规定,依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制,依照《企业投资项目核准和备案管理条例》,主动履行相关义务,主动接受监督。将企业投资行为纳入社会信用管理。进一步完善企业投资项目管理制度,制定我市企业投资项目核准和备案管理办法。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局、市安监局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

9.对以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目,核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚;对未依法办理其他相关手续擅自开工建设,以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目,相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市国土房屋局、市环保局、市建委、市安监局、市行政执法局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

10.深入推进资源要素市场化配置,探索建立以投资强度、产出效益为主的评价和约束体系,在用地预审和土地供应两个环节严格审查土地利用强度、投资强度和产业性质、产业效益等指标。我市新建工业项目用地投资强度和容积率水平在严格执行国家标准基础上,投资强度指标上浮15%,其中国家级开发区内的工业项目投资强度上浮25%,省级开发区内的工业项目上浮20%。进一步规范土地市场行为,促进节约集约高效利用土地,我市“十三五”期间单位GDP建设用地使用面积下降20%。有效处置和充分利用闲置土地,对因企业原因造成闲置土地的,按照《闲置土地处置办法》,未动工开发满一年的,按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费;未动工开发满两年的,无偿收回国有建设用地使用权。(责任单位:市发展改革委、市国土房屋局、市地税局、市国税局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

三、完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用

(六)明确界定政府投资范围和安排方式

11.政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。建立完善政府投资范围定期评估调整机制,结合大连振兴发展实际,不断优化投资方向和结构,提高投资效益。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市财政局、市建委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

12.优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排,以直接投资为主。根据国家和省、市相关支持政策,对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件。根据大连市经济社会发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、产业投资基金等各类政府投资基金,政府投资基金可单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资并支持相关产业和领域发展,充分发挥政府投资的引导作用和放大效应。加快政府融资平台的市场化转型,将其打造成有实力、流动性充分的地方投资主体。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市财政局、市建委、市国资委、市金融局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(七)规范政府投资管理

13.完善政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划,明确计划期内的重大项目,并与中期财政规划相衔接,统筹安排、规范使用各类政府投资资金。进一步深化财政资金管理和分配制度改革,充分发挥市本级和县级基本建设资金作用。依据国家宏观调控政策及三年滚动政府投资计划,编制政府投资年度计划,加强政府投资项目储备,合理安排政府投资。建立并完善政府投资管理制度,针对不同投入方式制定相应管理办法,明确适用范围、投入要求、审批程序等。完善政府投资项目信息统一管理机制,建立覆盖全市的政府投资项目库,并尽快拓展至企业投资项目,实现项目信息共享。未入库项目原则上不予安排政府投资。(责任单位:市发展改革委、市财政局、市建委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

14.改进和规范政府投资项目审批制。采用直接投资和资本金注入方式的项目,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的,要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目,省、市政府重点推进的项目和部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化相关文件内容和审批程序。项目可行性研究报告、规划选址意见、用地预审意见等审批事项实行并联办理。各相关部门要做好并联审批的组织、协调、配合工作,确保审批时间缩短,审批质量不降。审批机关委托中介服务机构对项目进行评估的,应当明确评估重点,评估费用由审批机关承担。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市财政局、市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(八)强化政府投资事中事后监管

15.严格政府投资项目计划下达、概算审批、概算执行、调整和造价控制、建设标准、建设工期等要求。行业主管部门要切实履行项目管理主体责任。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。积极推行政府投资项目代建制,提升政府投资项目管控水平。在社会事业、基础设施等领域,全过程推广应用建筑信息模型技术。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市财政局、市建委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

16.完善政府投资监管机制。围绕公共安全、公共利益、环境保护、安全生产、产业布局、金融投资等重点领域,加强投资项目事中事后的协同监管。发展改革、财政、审计等部门共同做好项目稽察、监管和审计监督工作。加强投资项目审计监督,发挥审计部门作用,对市重点投资项目跟踪审计,推进公共工程审计全覆盖。强化重大项目稽察制度,加大重大项目稽察力度。完善竣工验收制度,建立后评价制度,健全政府投资责任追究制度。完善社会监督机制,加强政府投资信息公开,鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。(责任单位:市发展改革委、市财政局、市建委、市审计局、市安监局,各区市县政府、开放先导区管委会)

(九)规范有序推广PPP模式

17.完善推进PPP项目政策措施。建立健全PPP制度框架与法规体系。规范PPP项目管理,切实防范隐性债务风险。积极运用PPP模式盘活存量资产,形成投资良性循环。在安排政府财政性资金上优先支持入库PPP项目,对符合条件的项目给予PPP前期费支持。加快建立和完善统一的PPP项目库,及时向金融机构和民营企业发布PPP项目。扎实推进金普新区中小城市市政工程PPP创新试点工作,总结分析PPP项目典型案例,以点带面,规范有序推广PPP模式。

建立稳定合理回报机制。推进基础设施和公用事业领域价格改革,完善政府定价制度,形成合理收益预期,引导和吸引社会资本,营造公平投资环境。

进一步完善和推进PPP工作协调联动机制。进一步厘清部门职责,建立PPP项目实施方案联审制度,推行多评合一、统一评审的工作模式。促进工程咨询、金融、财务、法律等专业机构积极参与推进PPP项目建设,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。(责任单位:市发展改革委、市财政局、市建委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

四、创新融资机制,畅通投资项目融资渠道

(十)大力发展直接融资,拓宽融资渠道

18.依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。深化国资国企改革,推动建投、城投、地铁、水务等集团开展直接融资业务,做强做大投融资平台。加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度,有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。丰富债券品种,进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等,支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。加强协调和服务,引导商业银行按市场化原则建立健全适应战略性新兴产业特点的信贷管理和贷款评审制度。探索金融机构以适当方式依法持有企业股权。充分发挥大连市产业(创业)投资引导基金引导作用,积极对接国家大型基金,引导社会资本和重点企业集团(产业园区)发起设立产业(创业)股权投资基金,鼓励金融机构、保险资金在依法合规、风险可控的前提下,经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立市、县两级政府举债融资机制,规范管理规章制度,依法依规发行政府债券,地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,用于公共领域重点项目建设。清晰界定企业债和政府债的边界,剥离融资平台公司政府融资职能,妥善解决融资平台在建项目后续融资问题,规范增量融资行为,支持融资平台转型后进行市场化融资。研究出台加强银企对接行动方案,搭建“银政企保”合作平台,协调金融机构给予优质企业金融支持。(责任单位:市发展改革委、市财政局、市人社局、市国资委、市金融局、中国人民银行大连市中心支行、大连银监局、大连证监局、大连保监局、市社会保险基金管理中心等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十一)积极争取政策性、开发性金融机构支持大连振兴发展

19.加强与国家开发银行大连市分行、中国农业发展银行大连市分行等政策性银行深度合作,加大对棚户区改造、新型城镇化、生态保护、医疗教育、人居环境、公路及轨道交通等重点领域信贷支持力度,积极对接国家相关差异化金融政策,支持重点领域项目建设,特别是推动东北老工业基地新一轮振兴的枢纽和接口工程。大力支持投资大、周期长、回收慢、回报率不高的准公益性和基础性项目。(责任单位:市发展改革委、国开行大连市分行、农发行大连市分行等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十二)发挥保险资金等机构资金对项目建设的融资作用

20.鼓励保险资金在国家规定的范围内和风险可控的前提下,创新资金运用方式,通过债权、股权、资产支持等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。(责任单位:市金融局、大连保监局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十三)加快构建更加开放的投融资体制

21.在宏观和微观审慎管理框架下,积极落实国家稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资的政策措施,做好风险规避。支持企业募集低成本外汇资金,用好各类资金,为我市企业走出去和重点合作项目参与“一带一路”建设提供更多投融资支持。加强对外交流合作,加强与国际金融机构和各国政府部门、企业、金融机构之间的多层次投融资合作。(责任单位:市发展改革委、市商务局、市金融局、市经合办、中国人民银行大连市中心支行、国家外汇管理局大连市分局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

五、切实转变政府职能,提升综合服务管理水平

(十四)加强政策规划引导

22.充分发挥规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用,并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向,稳定投资运行,规范项目准入,优化项目布局,合理配置资金、土地(海域)、能源资源、人力资源等要素的重要手段。贯彻执行产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等,全面实施《中国制造2025大连行动计划》,为各类投资活动提供依据和指导。支持我市企业以科技创新成果为基础,参与国际标准、国家标准和行业标准制定、修订以及国家构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系工作。根据国家相关规定,加快制定修订我市能耗、水耗、碳排放、安全生产等技术标准,贯彻落实能效和排污强度“领跑者”制度。(责任单位:市发展改革委、市经信委、市人社局、市国土房屋局、市环保局、市水务局、市海洋渔业局、市商务局、市质监局、市安监局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十五)创新服务管理方式

23.贯彻落实《辽宁省优化营商环境条例》,对标世界银行标准,打造国际化营商环境。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持简政放权、放管结合、优化服务。政务服务大厅或行政审批单位要探索推进投资项目审批首问负责制,实行“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。依托大连市投资项目在线审批监管平台,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。完善大连市投资项目在线审批监管平台功能,建立投资项目统一代码制度,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享。落实《政府信息公开条例》,推动信息公开,及时公开项目审批工作规则、办事指南、受理情况、办理过程、审批结果,发布政策信息、投资信息、中介服务信息等,为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心,加强业务指导和基层投资管理队伍建设,给予各区市县、开放先导区更多自主权,充分调动各地区积极性。(责任单位:市政府办公厅、市发展改革委、市公共行政服务中心等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十六)加快推进中介服务市场化进程

24.规范中介服务。加快推进中介服务市场化,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。实现行政审批中介服务事项清单管理,按照国家总体要求,及时调整行政审批中介服务事项。审批部门不得以任何形式,要求申请人委托特定的中介机构提供服务。除法律法规规章等明确规定外,企业可按照要求自行编制企业投资项目相关行政审批所需申请文本等。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则,加强自我约束,增强服务意识和社会责任意识,塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律,健全行业规范和标准,提高服务质量,不得变相审批。(责任单位:市发展改革委、市编办等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十七)健全监管约束机制

25.按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则,明确监管责任,注重发挥投资主管部门综合监管职能、区市县政府及开放先导区管委会就近就便监管作用和行业管理部门专业优势,共享监管信息,实现协同监管。落实“双随机一公开”监管制度,完善随机抽查事项清单、建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库,有效开展随机抽查工作。依托大连市投资项目在线审批监管平台,加强项目建设全过程监管,确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度,制定监管工作指南和操作规程,促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法,依法纠正和查处违法违规投资建设行为。建立以信用为核心的新型投融资监管服务体系,实行失信“黑名单”制度,纳入信用信息共享平台。利用全省失信投诉“12346”举报平台和“信用大连”网,接受全社会信用监督。强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,形成守信激励、失信惩戒的联动机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务,确保投资建设市场安全高效运行。(责任单位:市发展改革委、市编办、市工商局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

六、强化保障措施,确保改革任务落实到位

(十八)加强分工协作

26.各责任单位要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性,加强组织领导,搞好分工协作,着力在推动管理到服务、投资到投融资、“串联”到“并联”转变上下功夫,最大限度地放宽投资准入、减少不必要的行政管制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进,形成叠加效应,充分释放改革红利。各责任单位要结合实际,制定具体工作方案和具体贯彻落实措施,进一步细化涉及本地区本部门本单位的各项改革任务,明确牵头部门、任务分工和时间节点,切实落实责任,确保改革任务扎实高效推进。各责任单位要定期调度督查、强化问责,严格按照任务分工和时间要求,采取自查督查等方式落实好改革任务,并把推进情况、存在问题和经验做法及时报告市委、市政府。有关部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。(责任单位:市发展改革委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(十九)加快推进制度建设

27.贯彻实施与投融资相关的法律法规。以国家法律法规为依据,加快推进投融资领域相关制度建设,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。研究完善包括土地、财政、生态环保等内容的相关投资政策。(责任单位:市发展改革委、市财政局、市国土房屋局、市环保局等,各区市县政府、开放先导区管委会)

(二十)积极营造投融资体制改革良好氛围

28.加大对投融资体制改革的宣传力度,做好政策解读。让全社会充分了解党中央、国务院及省委、省政府大力推行简政放权、放管结合、优化服务改革,深化投融资体制改革所取得的成效。进一步增强深化投融资体制改革的紧迫性和主动性,建立健全部门间协调联动工作机制,加快破除制约合理有效投资增长的制度性障碍,着力构建开放包容、互利合作、重信守诺、亲商清商的营商环境,打造诚信大连,推动落实企业投资主体地位,充分调动社会资本积极性,为建立完善新型投融资体制营造良好社会氛围。(责任单位:市委宣传部、市发展改革委等,各区市县政府、开放先导区管委会)

编辑:金波