展望“十三五”：规划先行，民生为本

    民生是“十三五”规划的重要内容，是全面建成小康社会的题中之义

    为期四天的中共十八届五中全会将于今天在京闭募，关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议审议通过，成为中央系统描绘和勾画未来五年我国经济社会发展蓝图、引领我国迈向第一个百年奋斗目标的“总剧本”。

    全面建成小康社会是“十三五”规划的总指向、总目标，民生则是全面建成小康社会的题中之义。7月20日，中共中央政治局在召开会议确定十八届五中全会主要议程时便提出，“十三五”规划必须紧紧围绕实现全面建成小康社会的奋斗目标来制定；实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。可见，持续推进民生改善是我国由“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”走向全面小康的必由之路，是“发展为民”、“改革发展成果让人民共享”的现实体现。

    在“十三五”规划所涉及的丰富内涵中，民生将占据特殊重要的位置。早于5月27日，习近平总书记在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会、听取对“十三五”时期经济社会发展的意见和建议时就强调，要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点，全面解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。

    倡导民生为本，是现阶段中国共产党“以人为本、执政为民”理念的具体体现。当前，中央之所以高度关注民生，其重要背景在于，经过三十多年的快速发展，我国经济总量持续扩张、社会面貌日新月异的同时，民生改进、生态修缮已成为影响经济社会可持续发展的两大待解之题，而从一定程度上讲，生态也属于民生的范畴。民生即民之生计，从窄里说，柴米油烟酱醋茶，皆为民生；从宽里讲，吃穿住行、生老病死，无不涉及民生。可以说，民生既是经济议题、也是社会议题，兼具经济、社会双重属性和双重意义，涉及千家万户、关系百姓福祉，既是拉动内需的动力之源、更是长治久安的稳定之本。

    民生领域成绩显著，新老难题亟待突破

    “十二五”以来，党中央、国务院围绕减贫、棚改、增收等民生领域突出问题，付出了艰辛努力，工作卓有成效。2011-2014年间，全国农村地区累计减贫5221万人，开工建设城镇保障性安居工程3230万套，城乡居民人均可支配收入年均增长9.5％。再以2014年为例，当年全国财政收入投入民生领域的占比超过了70%，人均预期寿命比2010年提高1.8岁，全国参加城镇职工基本医疗保险人数比2010年末增加4561万人，参加新型农村合作医疗的人数比2010年末增加350万人……由此可见，过去数年间我国在民生领域已取得了长足进展。

    在看到我国民生领域巨大进步的同时，还必须清醒地认识到，一系列新老民生问题仍在一定阶段、一定层面、一定区域、一定范围内影响或困扰着千家福祉、万户生计。例如，上学难、看病难、就医难等民生“老三篇”尚未翻过，人口老龄化、城市“垃圾围城”、扶贫减困攻坚等新挑战马上涌现，下面仅举几例予以说明。

    “城市病”成为深刻影响城市民生的突出问题。城市的发展在为城市居民带来极大便利的同时，若缺乏合理规划、发展过度导致承载力超限，便会产生一系列病态“副产品”。以首都北京为例，“黄、堵、毒、膨、缺”为代表的“城市病”已渐成困扰首都百姓正常生活和工作的心腹之患。其中，“黄”是指沙尘暴和PM2.5的交替肆虐，“堵”是指交通拥堵，“毒”是指工业“三废”和城市垃圾、“膨”是指人口膨胀、“缺”是指水资源短缺。当PM2.5口罩成为冬末春初长安街上流动的一景、当沙尘过后“满城尽戴黄金甲”，我们难言这是将“发展成果”惠及全体民众。北京绝非个例，如何克服“城市病”这一“成长中的烦恼”，是摆在我国众多大城市、特大城市面前的共同挑战。

    收入差距持续缩小的难度很大。自古以来，“不患寡而患不均”。改革开放以来，我国区域、城乡、产业行业乃至广大社会成员之间的收入差距不断扩大，全社会基尼系数在2008年达到峰值0.491，这成为引发各种社会问题、影响社会和谐稳定的深层次原因。近年来，政府通过一系列政策“组合拳”试图扭转收入差距扩大的局面，截至2014年基尼系数连续6年缓慢下降。但由于我国收入分配结构的调整不可避免地触动一些刚性利益格局，收入差持续缩小至合理区间的难度很大，如何在效率和公平之间达成平衡将是对政府执政水平、政治智慧的极大考验。

    减贫进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。习近平总书记强调，“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。目前，我国6000万左右贫困人口，绝大多数分布于18个集中连片贫困地区，这些地区自然资源贫乏，生态环境脆弱，生存条件恶劣，基础设施落后，产业发展滞后，扶贫济困任重道远。

    老龄化成为困扰我国民生的“新挑战”。目前我国60岁以上老年人数量已超过2亿人，占总人口的近15%，而且现在每天有2.5万人迈入老年，人口抚养比（非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比）持续下降的趋势出现逆转，全社会庞大的养老规模需要巨额资金加以保障，从而对我国现行养老保障体系构成了严峻挑战。

    立足新常态，夯实民生基础的对策选择

    新常态下，我国经济增速正由高速、超高速向中高速“换挡”，在此背景下，瞄准民生领域的重点问题和挑战，从六个方面着手，构建全社会民生投入逆势增长、民生状况持续改善的长效机制，从而为我国全面建成小康社会打下坚实基础。

    一是必须继续坚持以经济建设为中心不动摇，致力“稳增长”。国内外发展实践证明，一个国家的经济总量增长、居民收入提高，虽然并不必然带来人民幸福和全面小康的实现，但两者之间确实存在很强的正相关性。没有国民经济的持续较快增长，没有人民收入的持续稳步提高，民生的改善终将成为“无源之水”、“无本之本”。只有推动我国经济继续保持中高速增长，并不断向中高端水平迈进，逐步跨越“中等收入陷阱”，才能推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展以及民生的持续改善。在“十二五”规划中，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的年均增长目标被确定为高于GDP年均增速目标，建议在“十三五”规划中延续这一安排设计，确保我国居民收入持续稳定增长。

    二是以科学发展观推动经济增长方式深刻变革、提升规划水平，致力“转方式、调结构、推创新、提质效”。当前生态恶化、“城市病”凸显的深层次原因，一方面在于过去长期支撑我国经济增长、以“五高三低（高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗，低效率、低效益、低附加值）”为特征的粗放型发展方式难以为继，另一方面在于支撑科学、可持续发展的城市、产业、行业等方面规划布局水平不高。即将到来的“十三五”恰恰处于三期叠加、转型升级的关键时期，“新常态”相伴生的人民币升值、要素价格抬升、外部竞争加剧等一系列新情况，客观上为“倒逼”我国各类微观主体主动创新、转型“突围”提供了“难得”的市场环境，加之当前ICT为代表的新技术、新模式、新应用不断涌现，“大众创业、万众创新”的氛围日渐高涨，政府应当顺势而为，加强对城市及产业行业的科学合理规划布局，鼓励引导各种类型的创新、创业、创造，推动结构性过剩或低效落后产能的逐步转移和淘汰。

    三是明确政府在民生领域的事权、事责边界。在政府承担社会民生主要责任的前提下，民生水平提升和政府公共服务供给能力的提高是一枚硬币的两面，确有必要明确政府“兜底”的民生领域应该仅限于基本公共服务的范畴，从而引导社会民众形成合理预期，预防民生“福利陷阱”导致“涸泽而渔”，确保好事能够做长久。基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段、以及继续位列发展中国家阵营的基本国情，建议政府按照“广覆盖、保基本、可持续”三原则明确自身在民生领域的事权、事责范围。其中，“广覆盖”是指面向全体社会大众而非特定人群，因此社会民生的改善应该是普惠性而非特惠性的；“保基本”是指保基础、保低水平，例如基本医疗、基本养老、基本社保、基本教育等，超出“基本”范围之外的民生内容不在政府“必保”之列；“可持续”是指不仅立足当前、更放眼长远，不仅着眼短期、更谋划未来。

    四是构建政府“有形之手”与市场“无形之手”相结合的民生资金支持长效机制。“钱从哪里来”是改善民生要解决的首要问题。一方面，构建政府民生财政的科学体系与合理架构。吸取部分欧洲高福利国家的教训，构建可持续、可循环的民生资金保障机制以及绩效评估、动态监督机制，避免陷入财政寅吃卯粮的恶性循环，保证资金使用效用。另一方面，引导民间慈善机构、专业性行业团体等各类NGO的培育发展，完善面向民生领域的社会化筹资机制及相应规则。积极鼓励各类社会资本通过政府购买服务、PPP等模式，投身公共服务、公用事业等民生领域。

    五是应强化民生考核在政府绩效考核中的比重。在“十三五”规划制定的我国经济社会发展主要指标中，应进一步设计完善系统反映我国民生发展状况的指标体系。例如，在收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、物价水平等关系民生的重点领域，应该有相应的量化指标或发展目标。以“十三五”规划为基础，进而将民生、生态指标考核全面嵌入地方政府行政绩效考核体系。中央在相对淡化地方政府的GDP、财政收入等单纯经济指标考核的同时，相应强化对其辖区内民生、生态等的考核。例如，在西部老少边穷地区或集中连片贫困地区，考虑将贫困人口数量及其生活水平变化作为当地政府考核的“硬指标”，从而激发地方政府大力推动民生改善的积极性和主动性。

    六是大力发展普惠金融体系，“两位一体”地支持“大众创业、万众创新”与开发性扶贫。在为我国GDP和国民财富增加贡献力量的生产主体中，1900万户左右小型企业、微型企业，5165万户个体工商户，两亿左右生产性农户，构成了我国的小微经济体或草根经济体。他们是我国“大众创业、万众创新”的主力，是吸纳全社会就业的主体，也是6000万左右贫困户未来“脱贫”的主渠道。当前，我国金融供给主体系是以大中金融机构、证券主板市场为供给主体，以大中企业为主服务对象，以大中城市为主服务区域，基于正规财务报表和充分抵质押物、第三方担保开展业务，这与小微经济体“小、多、散、弱、活”的自然属性以及“短、小、频、急、活”的融资需求特征内在不匹配，导致众多小微经济体长期受到融资难、融资贵问题困扰，可持续发展面临巨大挑战。放眼“十三五”，应着眼于从机构建设、技术服务、金融监管、政策扶持、公共基础设施等方面入手，并结合互联网金融的新技术、新手段、新模式，致力于构建“紧贴地皮、扎根基层、服务草根”的普惠金融体系，引导金融体系真正向“大众创业、万众创新”开闸放水，双管齐下地鼓励创业、引导就业，并通过开展“小微信贷”等金融业务助推开发性扶贫事业的发展，培育农村贫困户内生“造血”机制。

    （作者：高鹏 中国财政学会投融资研究专业委员会副秘书长，财政部财政科学研究所经济学博士）